Faux départ. Une semaine après l'annonce d'une loi immigration devant le Parlement à la rentrée, Gérald Darmanin a été contraint, à la demande d'Élisabeth Borne, mercredi 3 août, d'en reporter l'examen qui devait commencer « la semaine du 10 octobre » selon une source gouvernementale à l'AFP. Il sera finalement remplacé en octobre par un « grand débat » sur le sujet à l'Assemblée nationale et au Sénat, « avant qu'un projet de loi finalisé ne soit présenté », a annoncé le ministre de l'Intérieur dans un entretien au Figaro. Dans le même entretien, Gérald Darmanin explique s'être appuyé sur les préconisations du Conseil d'État et sur les recommandations du rapport Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité, remis par le sénateur Les Républicains François-Noël Buffet. Pour anticiper les annonces reportées du gouvernement, Marianne s'est intéressé à ces recommandations.

Et ce rapport de François-Noël Buffet part d'un constat : le « droit des étrangers est devenu illisible et incompréhensible sous l'effet de l'empilement de réformes successives, de procédures inefficaces et d'un manque de moyens. » Le sénateur pointe un nombre toujours plus important – année de confinement mise à part – de demandes de titres de séjours ainsi qu'une hausse parallèle du nombre de « primo-délivrance », soit le nombre de titres délivrés pour la première fois, 271 675 en 2021.

Dématérialisation

Le portrait dressé du système en place est inquiétant : en plus des 99 jours de traitement en moyenne pour les premières demandes de titre de séjour, le rapport souligne la dégradation des conditions d'accueil des étrangers et notamment l'allongement, jusqu'en 2020, des files d'attente à l'extérieur des préfectures « dès le petit matin ». La mise en place des modules électroniques de rendez-vous a peut-être fait disparaître ces files, mais le manque de créneaux demeure et amène des conséquences loin d'être anecdotiques. En effet, de plus en plus de personnes saisissent le juge administratif pour qu'il ordonne à l'administration de leur délivrer un rendez-vous ; des « référés mesure utiles » qui occupent de plus en plus les magistrats administratifs, contraints de « combler les lacunes » de l'action de l'État. Rappelons que le contentieux des étrangers occupe déjà 40 % de leur activité avec ses 100 000 requêtes par an.

Pour briser ce cercle vicieux, le rapport Buffet préconise d'abord de poursuivre le processus de dématérialisation des rendez-vous, des démarches et des remises de titres (52 % des titres sont aujourd'hui déjà dématérialisés), tout en garantissant un accueil numérique en préfecture afin d'accompagner les étrangers les plus éloignés des outils internet. Surtout, le rapport rejoint les préconisations du Conseil d'État en recommandant de remettre à plat les procédures et de simplifier les règles du contentieux, qui aujourd'hui est « excessivement complexe, faisant intervenir, selon la nature de la décision attaquée, la situation de l'intéressé, des délais de recours, des délais de jugement et des modalités d'organisation procédurales différents» et « pas toujours cohérents ». D'une douzaine de procédures différentes à l'heure actuelle applicables au contentieux des étrangers, le rapport, conformément aux préconisations du Conseil d'État, recommande de ne s'en tenir qu'à trois – une procédure normale, deux d'urgence.

L'examen à 360°

Pour simplifier le droit des étrangers et permettre un examen plus rapide et plus efficace des demandes de titres de séjour, le rapport Buffet propose d'expérimenter à plus grande échelle « l'examen à 360° ». En clair : aujourd'hui, l'administration n'examine pas dans sa globalité la situation des personnes étrangères sur le territoire français et leur légitimité à y demeurer. Elle examine une demande sur un titre de séjour en particulier. Elle n'est donc tenue de répondre qu'à cette demande précise d'une personne étrangère sur un type de titre de séjour précis.

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Au contraire, l'examen à 360° permet à l'administration de regarder toute la situation d'une personne étrangère et donc « de l'ensemble des motifs qui pourraient fonder la délivrance d'un titre, et ce de manière à pouvoir rendre une décision définitive sur le droit au séjour de l'étranger dès les premières étapes du processus ». L'intérêt de ce système ? « Une nouvelle demande ne pourrait être présentée qu'en présence de circonstances nouvelles. » Ce type d'examen est déjà testé par plusieurs préfectures, notamment celle de Paris, du Rhône et des Bouches-du-Rhône. « Cette possibilité est essentiellement utilisée dans les cas où la demande du titre sollicité a peu de chances d'aboutir, ce qui permet d'empêcher qu'un étranger se retrouve en situation irrégulière alors même qu'il aurait pu légalement bénéficier d'un titre de séjour sur un fondement qu'il n'avait peut-être pas imaginé », précise le rapport.

Une harmonisation européenne

Le rapport pointe également le manque d'harmonisation entre les pays de l'Union européenne et les défauts du système en place, dit de « Dublin III », qui fait reposer sur le premier pays où un migrant dépose une demande de titre de séjour la responsabilité de toute la démarche et de la décision finale. La mission d'information plaide pour une réforme « en profondeur » de ce système qui, aujourd'hui, « allonge mécaniquement les délais d'examen pour les personnes intéressées. » Par ailleurs, les auteurs du rapport plaident pour une réforme globale du régime d'asile européen commun, une réforme « ambitieuse et pragmatique ». L'objectif : abandonner le principe de responsabilité du pays de première entrée et, d'autre part, à terme, mettre en place « un système de reconnaissance mutuelle des décisions de rejet prises en matière d'asile ».

Autre point noir de la politique migratoire française où, selon le rapport Buffet, l'Union européenne peut jouer son rôle : la politique de retour des personnes étrangères en situation irrégulière. Chiffres édifiants : seules 5,7 % des obligations de quitter le territoire français sont réellement exécutées (il y en avait 120 000 en 2019). Si un grand nombre de facteurs est en cause – de la difficulté à identifier les personnes, jusqu'à la judiciarisation accrue du processus d'éloignement, la saturation du dispositif de rétention, la crise sanitaire… – le rapport pointe les taux de délivrance « inégaux » des laissez-passer consulaires (LPC) : « à peine plus d'un LPC sur deux a été délivré dans un délai utile par les autorités consulaires des pays d'origine en 2021. »

Comment faire pression sur les pays récalcitrants ? « La clé pour obtenir une plus grande coopération des États récalcitrants en matière de délivrance de laissez-passer consulaires se situe, selon la mission d'information, à l'échelle européenne. » Les auteurs du rapport estiment que la politique de restriction de visas décidée par la France, que le rapport juge particulièrement utile, à l'encontre des États du Maghreb « pourrait voir son efficacité décuplée si elle était partagée par l'ensemble de nos partenaires européens ». Notant que, d'un point de vue plus pragmatique, la liberté de circulation dans l'espace Schengen « permet trop facilement de contourner » cette politique de restriction de visas, le rapport invite le gouvernement, dans ces derniers mois de présidence du Conseil de l'Union européenne, à « promouvoir une réelle politique européenne en matière de restrictions de visas à l'égard des États peu coopératifs en matière migratoire ».